“互联网+政务服务”背景下的地方政务APP建设研究 ——以长沙市为例（上）
2020-12-28 09:30
文|贺军 张姝琳
作者简介：贺军，管理学博士，湖南工商大学法学与公共管理学院副教授。研究方向：档案学、政务信息资源管理。张姝琳，湖南大学新闻传播学院硕士研究生。研究方向：新媒体传播。
【摘 要】政务APP融合了政务微博、微信便捷性与政府网站聚合性优势，是推进“互联网+政务服务”工作的重要工具。以长沙市为例，从政府端、用户端、APP架构三大方向，从内容更新、办事效率、互动回应等维度，调查分析地方政务APP的建设现状，发现存在盲目开发、形式主义严重、安全性能差、应用“僵尸化”等问题。“互联网+政务服务”背景下，地方政务APP需要从建设、应用和管理层面全面发力，创新政务服务方式，提升政务服务水平。
【关键词】政务APP；互联网+政务服务；地方政府；移动政务
APP主要指的是智能手机、平板电脑等设备的第三方应用程序，在中国也称为客户端。APP依托智能移动终端，适应社会移动化需求，融合微博、微信的便捷性与门户网站聚合性的双重优势，用户可根据自身需求开发或安装，应用便捷、灵活，因而深受用户喜爱。政务APP作为政府独立开发和运营的平台，可依据建设目标和运营规模，由一个或数个政府部门入驻，为民众提供“一体化”的移动服务，是移动互联网时代政府向社会提供电子化公共服务的重要平台与工具。
地方政务APP主要是相对于中央政务APP而言的，它由各级地方政府及机构根据所管辖区域内的工作需求开发与建设，包括综合类APP和专门类APP。地方政务APP将电子化公共服务入口延伸至基层，下沉至社区与农村，直接联系群众、沟通群众、服务群众，是提升地方政府电子化公共服务影响力、传播力及渗透力的重要举措。然而，各级地方政府在开发与建设政务APP初期，因缺乏统一的标准和规范，不同省市、不同地区APP数量不均衡，质量参差不齐，应用效果褒贬不一，整体上仍处于较低水平。随着“互联网+政务服务”的强力推进，地方政务APP需要整改落实，以健康有序地发展。
学界对政务APP的研究主要从微观角度进行，比较零散，尚未对服务对象、内容、流程、评估等开展系统化研究，缺乏宏观层面的研究。仅有个别文献涉及地方政务APP研究，且整体而言，对地方政务APP的研究落后于对政务APP在信息技术迅速更迭下的应用现状的研究，角度也较少。“互联网+政务服务”是将来很长一段时间需要持续推进的工作，但关于政务APP在“互联网+政务服务”中的应用优势，学者尚未开展研究。政务APP如何与其他政务服务平台和渠道衔接、融合，以应对复杂的现实难题，如何通过加强地方政务APP的建设推动“互联网+政务服务”工作有序健康发展，均需进行系统深入的探讨。本文在对“互联网+政府服务”内涵进行归纳的基础上，解析“互联网+政府服务”背景下政务APP的应用优势与建设要求，通过调研深入了解地方政务APP建设现状，分析“互联网+政务服务”观照下地方政务APP建设存在的问题及原因，进而为“互联网+政府服务”背景下地方政务APP的优化提出可行性对策与建议。
一、“互联网+政务服务”背景下政务APP的应用优势与建设要求
（一）“互联网+政务服务”的“服务”内涵
“互联网+政务服务”之所以耳熟能详，主要源于2016年伊始国家层面多份“互联网+政务服务”政策文件的密集出台。政策文件为我国政府变革服务流程、提升服务效率提供了重要的参考和新的思路，“互联网+政务服务”在各级地方政府也因此得以落地并逐步实施。“服务”对政府机构及工作人员而言不是一个新词，“互联网+政务服务”也不是一个全新的概念，它与电子政务有着密切联系。电子化公共服务既是电子政务研究的热点，也是实践的重要内容。近年来，政府部门实现电子化公共服务的载体日益丰富。从PC端到移动端，从单一的政府门户网站到政务微博、政务微信和政务APP，以及基于支付宝等电子商务应用平台的政务服务等，与传媒新业态下的政务头条号、政务抖音号、政务小程序等，一起构成了较为完整的政务新媒体矩阵。
但是，基于不同地区及机构服务理念、网络基础设施及对电子化公共服务重视程度的差异，电子政务服务整体水平较低、地区之间不均衡的现象比较突出。为强化服务意识，提升服务能力，提高服务效果，“互联网+政务服务”应运而生。国家层面推出的多份政策文件，对“互联网+政务服务”的推进提出了基本要求和具体规定，旨在切切实实提高政务服务的效果和水平。“互联网+政务服务”已成为新时期电子政务建设的重要任务，“互联网+政务服务”是“互联网+”战略在电子政务领域最为直接和朴素的体现和应用。这样一来，“互联网+政务服务”中的“服务”，就由发展战略转化为战术安排，由可选项目转化为指定项目，由鼓励与倡导转化为政府的义务与职责，服务的广度和深度也将不断拓展，服务也将在各类政务服务与应用平台中得以开展与实现。
（二）政务APP在“互联网+政务服务”中的应用优势
虽然多样化的电子化公共服务给民众带来极大的便利，但整体而言，现有的服务模式与“互联网+政务服务”政策要求还有一定差距。政府门户网站虽然能提供“一站式”政务服务，但网站主要适合在PC端应用，对习惯使用移动服务的民众来说，不够便捷；而现有的移动政务服务，虽涉及多种服务载体，但服务内容零散，各服务载体之间的数据和信息未能有效整合与共享，未能实现“让群众少跑腿、好办事、不添堵”的“互联网+政务服务”目标。从“互联网+政务服务”的建设目标来看，高水平的政务APP平台建设，可以把政府网站的聚合性优势和基于第三方平台的移动政务服务的便捷性优点结合起来，其功能整体而言优于其他服务平台。
在便捷性方面，政务APP优于政府门户网站。网站嵌于网页中，必须通过网址或搜索引擎才能进入，其页面布局主要适用于电脑端的阅读习惯，难以满足用户需求。政务APP则基于智能手机、平板电脑等移动终端，既适应民众社交行为逐步向移动端转移的变化，又弥补电脑端的不便，具有“随时随地下载、随时随地使用”的灵活性和便利性，也能够更好地扩大受众范围，可实现老年、中年、青年、少年的全覆盖。
在聚合性方面，政务APP优于政务微信、微博、支付宝、小程序、抖音等基于第三方的移动政务服务。基于社交媒体平台的政务微信、微博，因受限于自身顶层设计，无法提供全面的服务内容，只能通过设置部分服务选项或者链接相应客户端、门户网站来拓展自身的服务。例如“中国政府网”微信公众号，主要用于政策文件的查询，虽然设置了“政民互动”及“便民服务”，但点击后就跳转至“中国政府网客户端”，在这里民众才可以留言、投诉，或获取相关主题的信息服务。基于支付宝等电子商务应用平台的政务服务，只能提供纳税、缴纳罚款等少部分政务服务内容；依托微信和支付宝的小程序，虽不需要下载，使用门槛低，推广便捷，但功能受限，难以扛起一体化政务服务平台的重任。而政务APP是政府自己开发的平台，功能可不断扩充，可涵盖信息发布、在线办事、政民互动等多种政务服务功能，并且能够较好地实现信息聚合，为民众节约时间，提供多样化的内容，带来更好的体验。
在完整性方面，微信、微博等载体所发布的信息内容往往难以完整表达某个事件，更多是以碎片化文字、图片、短视频的形式存在，从而造成了“传播信息量大且难以系统化的问题”。而政务APP在信息发布上，可以通过专门的平台渠道，将相关信息及数据整合、集中发布，更完整地呈现内容，不受平台信息的发布次数、分享范围限制，有助于促进信息发布与传播的系统性与完整性。
在兼容性方面，一条微博只能支持一则视频，不支持视频与图片同时发送，并且视频时长受限；微信公众号的视频只能内嵌于推文中，民众无法与发布者双向互动，只能单向分享。而政务APP整合了LBS、OR、AR等新技术，可以封装文字、图片、视频、本地数据库等资料，以客户端形式安装和运行，并可通过微博、SNS等方式分享和传播，最终可实现裂变式传播。
此外，政务APP可以不断升级，服务内容可以不断拓展，基于大数据为用户提供个性化服务，等等。整体而言，政务APP功能齐全，基本能满足“互联网+政务服务”的需要，这将是地方政府重点开发与建设的内容。政务APP“为公民提供更加便捷、及时的服务，成为政府首选的公共服务模式”。上海、浙江、广东、北京等发达省市，电子化公共服务都做得非常出色，政务APP早已成为这些省市重要的公共服务平台。
（三）“互联网+政务服务”背景下地方政务APP的建设要求
政务APP虽然有以上政务服务功能与优势，但以往因无统一的标准和规范，且各地方政府服务理念不同，重视程度不同，开展的方式不同，导致政务APP的质量参差不齐，服务效果各异，地方政务APP整体而言，没有发挥应有的作用。《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》提出，要整合政务服务资源和数据，构建一体化的互联网政务服务平台，尤其需要重点解决人民群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁等问题。“互联网+政务服务”背景下，各级政府应提供以各类社会组织和个人为中心的，政府行政活动和服务涉及的所有内容。因此，服务内容的完整性和获取的便捷性，将是“互联网+政务服务”追求的目标，这也是地方政务APP建设需要重点关注的内容。
1.平台建设需更加规范
在“互联网+政务服务”政策推行过程中，各级地方政府应充分利用APP信息内容的聚合性和获取方式的便捷性等优势，“通过平台化思维构建起惠民、利民、便民的开放性服务体系”。在省级区域范围内，以搭建省、地（市）、县（区）、镇（社区）四级联动的“一站式”移动政务服务平台为目标，统一入口，民众办事前，都在统一的入口注册、登陆。平台要做到服务主题清晰全面，服务内容分级、分期、分批逐步开展，服务流程以审批任务为导向，由以政府为中心转变为以用户为中心。地方政府只有全面规划，科学规范设计，才能搭建好政务APP统一平台，才能顺利开展后续的服务工作。
2.提升应用的便捷性
“互联网+政务服务”旨在简政放权、便民利民，应注重应用的便捷性。地方政务APP建设应充分考虑目前利用“两微一端”开展政务服务的现实情况。政务微博、微信在公共服务的全面性和互动性方面存在局限，尤其是基层政府，服务功能细致、地域范围较小，如果每个部门都注册一个公众号，部门运营难度增大，服务质量降低，用户黏性也不高。但政务微博、微信因依托社会渗透力极强的社交平台，服务门槛低，费用支出少，因而受到政府机构和民众的青睐，是政府提供政务服务的重要渠道。而政务APP服务功能强，自有程度高，数据更加精准，权威性及安全性更有保障，具有政务微博、微信无法比拟的优势。
为加强应用的便捷性，地方政府在政务APP的开发进程中，一方面，区别于政府门户网站，政务APP平台要更加简洁，围绕民众所办事务，提供办事入口以及相关主题的信息服务、咨询服务、投诉求助服务等。另一方面，为节约成本、节省资源，地方政府在政务APP的建设进程中，还应充分利用本区域已有的政务服务成果。整合本区域内各类政务APP，在后台与本区域政府门户网站、政务微信、政务微博、支付宝政务、政务小程序有效对接，既实现政务服务的有效集成，又提供多样化的服务入口供用户选择。
3.增加个性化、智能化服务
4.加强民众数据与信息的保护
曾有学者提出“互联网+政务服务”的三个要素——技术创新、公共服务、信息安全的效用，明确表示信息安全与服务、技术同等重要。APP作为移动互联网时代日益重要的网络服务形式，用户获取APP服务之前，需要与APP服务提供者签订应用协议，提供个人隐私信息，诸如姓名、住址、身份证号码、手机号码等。签订APP应用协议已成为一种“硬规则”，即无需法律程序或听取民意表达，而由APP服务提供者单方决定，用户如果拒绝签订应用协议，则不能使用APP。APP服务提供者“合法”地超范围收集、使用用户个人信息的现象大量存在，问题十分突出。
政务APP作为向社会全面提供政务服务的信息平台，需要民众提供的个人隐私信息等将会更加全面，如果这些信息因APP技术漏洞、黑客攻击或操作失范等泄漏，未得到有效保护，甚至被随意公开，民众则可能拒绝使用政务APP，而宁愿采用传统的形式与方法。政务APP开发与建设进程中，应加强对民众数据与信息的保护。
二、“互联网+政务服务”背景下地方政务APP建设现状
在政府的大力支持和推动下，我国政务APP发展迅速。一方面，数量、下载量稳步增长。据报告统计，截至2018年12月，70个大中城市的政务客户端共计534个，比2017年增长3.9%，总下载量达5 051.37万次，平均下载量达10.08万次，分别比2017年增长了34.5%、30.9%。另一方面，政府部门依托APP提供的政务服务，逐渐从单一领域服务拓展到一站式综合服务，虽然交通、社保、医疗等领域的政务客户端长期占据着主要位置，但综合类政务客户端近年来在逐步增多，2018年达到93个。虽然全国政务APP建设有一定成效，但仍然存在不少问题，导致发展后劲不足。由于全国各地政务APP数量众多，难以全部纳入统计分析，同时为了保证研究的针对性，本文将重点选取湖南省长沙市所在区域，以2015年至2019年建成及推广的政务APP为例，对其建设现状进行分析。
根据近年我国信息化发展水平评估报告排名总体情况，湖南省地方政府信息化发展水平在全国居于中等水平。长沙作为湖南省府，政务APP数量达到一定规模，覆盖了市区及街道等各层级，建设内容相对全面，有一定的代表性。因此，深入了解其政务APP的整体建设水平，以“互联网+政务服务”为基准，发现其存在的问题，可为其他地方政府政务APP的完善提供参考。
首先，通过湖南省长沙市人民政府官方网站查询，长沙市政府无自建的“一站式”政务APP；其次，找到芙蓉区、天心区、岳麓区、开福区、雨花区、望城区的人民政府网址，依次登录，进入市辖区网站后，在网站主页的“搜索”框中，输入关键词“APP”并点击查阅搜索结果，确定该区各街道、各单位所建设以及推广的政务APP；再次，进入安卓应用商店，依次查找、下载、体验；最后，根据拟定的评价指标逐一进行记录、描述并归纳整理。
本研究共测试了长沙市区的17个政务APP。从范围来看，既有涵盖市区的APP，也有针对某个街道的APP；从内容来看，可分为综合型和专业型，涉及市民衣、食、住、行等方面，以住房类和交通类为主。长沙市区政务APP建设的基本情况如表1所示。
结合“互联网+政务服务”对地方政务APP的建设要求，以及国务院办公厅最新印发的《政府网站与政务新媒体检查指标》和《政府网站与政务新媒体监管工作年度考核指标》，并参考诸多政务新媒体研究模型，主要从政府端、用户端、APP架构三大模块入手，拟定了9个指标；基于此指标，对长沙市区17个政务APP及所提供的各项服务进行体验与分析，体验效果如表2所示。
（未完待续。本文注释及参考文献略）
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